Dodržovat nebo nedodržovat zákon, který dodržet nelze?

pondělí 22. prosinec 2014 13:10

Dalo by se jezdit vpravo a současně vlevo? Dalo, ale mělo by to tragické důsledky a proto s touto myšlenkou ještě nikdo nepřišel. V zákoně o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků jsou již pět let dvě vzájemně neslučitelná ustanovení a přesto se podle jednoho z nich snaží někteří „účastníci silničního provozu“ jezdit a ohrožují tak ostatní.  

Tomáš Opatrný, do nedávna proděkan Přírodovědecké fakulty Univerzity Palackého v Olomouci, místopředseda Rady vysokých škol, člen předminulé Rady pro výzkum, vývoj a inovace (RVVI) a jeden z hlavních architektů poslední verze Metodiky hodnocení výsledků výzkumných organizac a hodnocení výsledků ukončených programů (platné pro léta 2013 až 2015),dále jen Metodiky, se v článku Marksova vědecká revoluce aneb Konec kafemlejnku? pohoršuje nad pokusem Arnošta Markse, místopředsedy RVVI a náměstka vícepremiéra pro vědu a výzkum Pavla Bělobrádka, zrušit tento světový unikát a až do doby zavedení nové metodiky vyvíjené v rámci projektu MŠMT Efektivní metodika hodnocení a financování a financování výzkumu vývoje a inovací zhruba řečeno zafixovat dnešní stav institucionálního financování výzkumných organizací.  

Aby bylo jasné, o čem bude řeč, nejdříve definice základních pojmů.

Výzkumná organizace (VO): organizace, jejímž prvotním účelem je provádění výzkumu. Přesná definice je v zákoně 130/2002 Sb. Smyslem vydělení VO je skutečnost, že jedině VO mohou dostávat institucionální podporu na svůj rozvoj a mají i některé další výhody oproti jiným organizacím.

Institucionální financování: finanční podpora VO, která není vázána na konkrétní účel. Má několik forem, z nichž nejdůležitější je podpora na rozvoj VO (RVO, v angličtině „core funding“). Z 26,6 miliard Kč, které byly vládou v roce 2014 rozpočtovány na výzkum a vývoj (VaV) šlo zhruba 9,5 miliardy na RVO. Této formy institucionálního financování se týká Metodika a kafemlejnek.

Účelové financování: finanční podpora na konkrétní grantový či programový projekt nebo infrastrukturu výzkumu.

V názvu Opatrného článku zmíněný „kafemlejnek“ se netýká samotné Metodiky, ale skutečnosti, že podle obvyklé, ale ve skutečnosti nesprávné, interpretace platného znění zákona o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků je institucionální podpora na rozvoj dané výzkumné organizace přímo úměrná celkovému bodovému ohodnocení všech výsledků této VO za hodnocené období, jež dodá Metodika. Početně jde tedy o jednoduchou trojčlenku.

Tomáše Opatrného překvapilo a pohoršilo, že na posledním zasedání RVVI, které proběhlo 28. listopadu, náměstek vicepremiéra a místopředseda RVVI Arnošt Marks předložil dokument  Vyhodnocení Metodiky 2013 a návrh řešení, který myšlenku zrušit Metodiku a tím i kafemlejnek, obsahuje a popisuje důvody, jež ho k tomu vedly. Opatrnému vadí jednak způsob, jak byl tento materiál RVVI předložen, v čemž má jistě pravdu, ale RVVI Marksův materiál také na první pokus neschválila. Opatrného hlavní argument, který opakuje při každé příležitosti, se týká důsledku zrušení kafemlejnku. Věta v Marksově dokumentu „Metodika 2013 by měla být vládou zrušena bez náhrady a pro rok 2015 by měla být použita doporučená varianta.“ podle Opatrného

„zcela odporuje současnému zákonu, který ukládá RVVI zabezpečit hodnocení podle vládou schválené metodiky a na základě každoročně prováděného hodnocení navrhovat státní rozpočet na výzkum“

Smysl tohoto článku je ukázat, že Opatrný nemá pravdu, neboť zákon, na který se odvolává, je v části týkající se institucionálního financování výzkumných organizací legislativní zmetek, podle něhož postupovat nelze, neboť si vnitřně protiřečí. Asi v tom smyslu, jako kdyby v Pravidlech silničního provozu bylo v jednom odstavci napsáno „jezdí se vpravo“ a v druhém „jezdí se ve dne vpravo a v noci vlevo“. Podle takových Pravidel se jezdit nedá a žádného zákonodárce by nenapadlo taková Pravidla schválit. V případě již zmíněného zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků v platném znění, který má Opatrný na mysli, se zákonodárci ani vládní legislativci nad svým dílem nezamysleli a schválili něco velmi podobného.

Zmíněnou nekonzistenci do zákona 130/2002 Sb. z roku 2002 zanesl v roce 2009 zákon 110/2009 Sb., který původní znění z roku 2002 zásadním způsobem novelizoval. V  platném znění najdeme tato dvě nová ustanovení

§ 5a

(1) Celkovou výši výdajů na výzkum, vývoj a inovace jednotlivých rozpočtových kapitol stanoví vláda na návrh Rady pro výzkum, vývoj a inovace.

(2) Rada pro výzkum, vývoj a inovace zašle správcům rozpočtových kapitol

a) návrh celkové výše výdajů na výzkum, vývoj a inovace jednotlivých rozpočtových kapitol,

b) návrh výše výdajů podle § 6 odst. 2 písm. c) v členění podle výzkumných organizací; návrh vychází ze zhodnocení výsledků dosažených výzkumnými organizacemi v uplynulých 5 letech, z Národní politiky výzkumu, vývoje a inovací a z výsledků mezinárodního hodnocení výzkumu a vývoje v České republice.

§ 7

(7) Institucionální podporu poskytne poskytovatel výzkumné organizaci na základě zhodnocení jí dosažených výsledků tak, že její podíl na celkové výši institucionální podpory výzkumných organizací ze státního rozpočtu v daném roce odpovídá jejímu podílu na hodnotě výsledků všech výzkumných organizací dosažených v uplynulých 5 letech podle hodnocení prováděného každoročně Radou pro výzkum, vývoj a inovace. Poskytovatel může výši podpory upravit podle podrobnějšího hodnocení používajícího mezinárodně uznávaných metodik7b), které společně s výsledky podrobnějšího hodnocení a pravidly úpravy podpory před jejím poskytnutím zveřejní. Poskytovatel dále v institucionální podpoře zohlední i výši nepřímé podpory, která byla výzkumné organizaci poskytnuta v předchozích letech formou úlev od daňových povinností.

jejichž podtržené části jsou na první (i druhý a další) pohled vzájemně neslučitelné. Aby poskytovatelé, tedy ministerstva a Akademie věd jako organizační složka státu, mohly rozdělit „svým“ VO institucionální podporu na RVO v souladu s podtrženým ustanovením § 7, musely by i všichni poskytovatelé dostat částky, jejichž podíly na celkové výši institucionální podpory výzkumných organizací ze státního rozpočtu v daném roce jsou přesně v poměru celkových počtů bodů „jejich“ VO podle Metodiky. Zohlednit „Národní politiku výzkumu, vývoje a inovací a výsledky mezinárodního hodnocení výzkumu a vývoje v České republice“ podle paragrafu 5a by pak nebylo možné. A naopak, pokud by RVVI při rozdělování prostředků mezi poskytovatele (což je první krok přípravy návrhu výdajů státního rozpočtu na výzkum a vývoj) tato hlediska vzala v úvahu, nemohly by poskytovatelé postupovat v souladu s ustanovením paragrafu 7. Skutečnost, že tento očividný rozpor nevadil zákonodárcům při schvalování zákona na podzim 2008 a od té doby ani nikomu z odpovědných činitelů, je zarážející a vypovídá o nízkém stupni našeho vnímání práva. Akademie věd na tento rozpor marně poukazuje od samého začátku při kulatých stolech tehdejšího premiéra Fischera v letech 2009-2010. Naposled letos na podzim v rámci meziresortního připomínkového řízení k „technické“ novele zákona 130/2002 Sb., která do zákona začleňuje nejnovější Nařízení Evropské komise, týkající se státní podpory výzkumu a vývoje. Navrhli jsme do novely začlenit mírnou úpravu paragrafu 7, na níž se počátkem tohoto roku shodla i sama RVVI

Při stanovení výše institucionální podpory poskytnuté výzkumné organizaci na základě zhodnocení jí dosažených výsledků se poskytovatel řídí hodnocením výzkumných organizací provedeným Radou pro výzkum, vývoj a inovace podle vládou schválené metodiky. Poskytovatel může výši podpory upravit podle podrobnějšího hodnocení používajícího mezinárodně uznávaných metodik7b), které společně s výsledky podrobnějšího hodnocení a pravidly úpravy podpory před jejím poskytnutím zveřejní.

Tím, že by z textu byla vypuštěna zmíněná trojčlenka, jež vede na neslučitelný rozpor s paragrafem 5a, byl by tento rozpor odstraněn. Poskytovatelé by přitom mohly při rozdělování institucionální podpory svých VO postupovat s použitím kafemlejnku aplikovaného na částku, kterou jim podle paragrafu 5a  navrhne RVVI a ta by při návrhu výdajů státního rozpočtu jednotlivých poskytovatelů mohla vzít v úvahu i Národní politiku výzkumu, vývoje a inovací a výsledky mezinárodního hodnocení výzkumu u nás. Tato mírná úprava by v analogii s Pravidly silničního provozu odpovídala tomu, že by v pravidlech bylo řečeno, že v pondělí, středu, pátek a neděli se jezdí celý den vpravo a v úterý, čtvrtek a sobotu ve dne vpravo a v noci vlevo. Podle takových, byť nesmyslných Pravidel, by se už jezdit dalo. Bohužel, náš návrh nebyl opět vyslyšen.

Shrnuto a podtrženo: Protože zákon 130/2002 Sb. v platném znění obsahuje neslučitelná ustanovení v § 5a § 7, nelze se na něj při rozdělování institucionální podpory mezi poskytovatele ani mezi VO daného poskytovatele odvolávat a RVVI by ho tedy měla při přidělování institucionálních prostředků jednotlivým poskytovatelům kafemlejnek zcela ignorovat.

Metodika přitom může dál běžet, ale bez vlivu na financování. Tomáš Opatrný o neslučitelnosti paragrafů 5a 7 dobře ví, ale jeho protiargument je, že z Národní politiky výzkumu, vývoje a inovací pro rozdělování institucionálních prostředků mezi poskytovatele nic neplyne a žádné mezinárodní hodnocení výzkumu a vývoje v České republice neexistuje, takže zbývá jen aplikace Metodiky. Zde se ovšem kardinálně mýlí. Již formulace „mezinárodní hodnocení výzkumu a vývoje v České republice“ naznačuje, že tím zákonodárce nemyslel hodnocení výsledků všech VO (tedy například i Generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru, Institutu ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč, dříve Civilní obrany či Moravské zemské knihovny v Brně) tak, jak to činí Metodika, ale hodnocení systému výzkumu u nás. O tom, co měl zákonodárce skutečně na mysli, svědčí Důvodová zpráva, jež je součástí každého návrhu zákona a je na konci citovaného dokumentu. Ta k novému § 5a odst. 1 až 4 uvádí následující:

Vzhledem ke změně způsobu poskytování institucionálních prostředků výzkumným organizacím na mj. základě zhodnocení jimi dosažených výsledků, bude návrh jejich výše pro příslušné rozpočtové kapitoly pro výzkumné organizace, které budou ve výzkumu a vývoji podporovat, uveden již v návrhu Rady pro výzkum, vývoj a inovace. Zároveň je zde uvedena podmínka, aby tento návrh byl upraven podle Národní politiky výzkumu, vývoje a inovací a podle výsledků mezinárodního hodnocení výzkumu a vývoje (externího auditu výzkumu a vývoje a jeho výsledků ČR).

Mezinárodním hodnocením výzkumu a vývoje tedy zákonodárce rozuměl externí audit výzkumu a vývoje a jeho výsledků ČR, což je něco zcela jiného než hodnocení výsledků jednotlivých VO. A takový audit, příznačně nazvaný International Audit of Research, Development & Innovation in the CzechRepublic (dále Audit) byl v září 2008, kdy byla novela zákona 130/2002 Sb. předložena parlamentu (na Důvodové zprávě je datum 10. září 2008) nejen zadán, ale již přidělen firmě Technopolis a jeho řešení bylo zahájeno 1. ledna 2009. Nade vší pochybnost právě tento Audit měl zákonodárce před očima, když § 5a odstavec (2)b) formuloval. V syntetické části závěrečné zprávy předložené MŠMT v říjnu 2011 se na adresu Metodiky v úvodním shrnutí nekompromisně praví

Metodika je ke svému účelu nevhodná. Vede na pokřivení struktur výzkumu i chování vědců a brání rozvoji řady prvků Národního výzkumného a inovačního systému. Metodika by měla být nahrazena systémem výkonnostních smluv, které mají retrospektivní i výhledové složky a opírají se o objektivní indikátory a posouzení zahraničními posuzovateli.

a v závěrech je toto doporučení ještě rozvedeno a zesíleno

Hodnocení slouží českému systému výzkumu, vývoje a inovací špatně. Metodika hodnocení využívaná pro institucionální financování se ke svému účelu nehodí. Pokřivuje chování aktérů, snižuje stabilitu systému a překáží jeho rozvoji. Metodika je zaměřena většinou na chybné věci. Příliš se soustřeďuje na výstupy a poskytuje málo informace o tom, zda je státní regulace úspěšná a zda programy plní své cíle. Je třeba radikální změny ve způsobu hodnocení, aby se stalo užitečným pro posílení zodpovědnosti a pro zlepšení vládní politiky v oblasti výzkumu.

Tedy nejen kafemlejnek, ale i samotná Metodika je podle Auditu pro hodnocení výsledků výzkumu zásadně nevhodná a měla by být opuštěna a nahrazena obvyklým systémem, jenž kombinuje objektivní indikátory a mezinárodní peer-review. Účelem pořádného institucionálního hodnocení totiž zdaleka není rozdělování peněz. S použitím textu v blogu Dana Münicha pořádné hodnocení musí:

  • poskytnout informace o tom, jak jsou na tom pracoviště po stránce vědecké kvality, produktivity a výkonu (ano, jsou to různé věci) vůči světu a stejně tak vědní obory, 
  • identifikovat slabá a silná místa v řízení výzkumných organizací a jejich součástí,
  • poskytnout zpětnou vazbu od akademiků ze světa,
  • poskytnout informace o tom, nakolik bylo dosaženo záměrů a strategických cílů , jak na úrovni institucí tak například vědních oborů

Nic z toho nám však Metodika neřekne. Ani vládě, ani Radě, ani poskytovatelům, ani vedení výzkumných organizací, ani daňovým poplatníkům.

Metodika je tedy nejen z hlediska pořádného hodnocení bezcenná, ale pro rozdělování institucionální podpory VO také irelevantní, neboť díky neslučitelnosti ustanovení paragrafů 5a a 7 zákona 130/2002 Sb. tyto paragrafy nelze při stanovování institucionální podpory pro poskytovatele i pro samotné VO použít. RVVI i jednotliví poskytovatelé se jimi při rozdělování institucionální podpory proto nemusí, resp. ani nemohou řídit. Pokus náměstka Markse zrušit Metodiku

„Metodika 2013 by měla být vládou zrušena bez náhrady a pro rok 2015 by měla být použita doporučená varianta.“

a při přípravě návrhu rozpočtu na výzkum a vývoj postupovat takto

 „Využije se výsledek posledního provedeného hodnocení z roku 2013 (resp. z 31. 5. 2014). Podle tohoto hodnocení se rozdělí 20 % výdajů na jednotlivé výzkumné organizace z celkového objemu výdajů poskytovatele na dlouhodobý koncepční rozvoj výzkumných organizací. V dalších letech se bude postupovat stejným způsobem.“

jenž podle Tomáše Opatrného „zcela odporuje současnému zákonu“ je tedy zbytečný. Stačilo by, kdyby pan náměstek vicepremiéra a místopředseda RVVI tuto Radu informoval, že při přípravě návrhu výdajů státního rozpočtu na výzkum a vývoj se Úřad vlády, jež návrh připravuje, zmíněnými paragrafy řídit nebude, protože to z výše uvedených důvodů jednoduše nejde a výsledky Metodiky vezme ve výše uvedeném smyslu v úvahu jen jako jeden z podkladů. Tomáš Opatrný by uznal, že pan náměstek má pravdu a mohl by se věnovat užitečnějším věcem než je beznadějný boj za zachování škodlivého nesmyslu. Byli jsme před kafemlejnkem a budeme i po něm.

Jiří Chýla

Jiří Chýla

Jiří Chýla

Nejen o vědě, ale také o roli vzdělanosti v dnešní společnosti, o věcech veřejných, které se nás týkají a které by nás měly zajímat.

Zabývám se teorií elementárních částic orientovanou na úzkou spolupráci s experimenty. Od počátku 90. let přednáším na Matematicko-fyzikální fakultě UK a společně s kolegy z této fakulty a Fakulty jaderné a fyzikálně inženýrské vedu Centrum částicové fyziky, jehož pracovní týmy se podílejí na řadě důležitých experimentů v hlavních světových laboratořích fyziky částic. Do zvolení členem Akademické rady AV ČR v březnu tohoto roku jsem byl předsedou Rady Fyzikálního ústavu AV ČR. Jsem členem vědecké rady Nadačního fondu NEURON na podporu vědy.

REPUTACE AUTORA:
0,00

Seznam rubrik

Tipy autora