Zákon o rozpočtové odpovědnosti: variace na Cimrmana

středa 14. listopad 2012 00:22

Ve středu 10. října vláda projednala a schválila vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, kterýpřináší do našeho legislativního prostředí zásadu, která zajímavým a vskutku originálním způsobem rozvíjí myšlenku Járy Cimrman z jeho hry Vyšetřování ztráty třídní knihy.

V důvodové zprávě k tomuto návrhu je uveden chvályhodný cíl

Hlavním cílem návrhu ústavního zákona je dosáhnout zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí České republiky, které jí poskytnou dostatečný prostor pro rozhodování při realizaci rozpočtové a fiskální politiky a zajistí respektování mezinárodních závazků a to i v případě běžných konjunkturálních výkyvů. Ústavní zákon by měl zlepšit celkové hospodaření České republiky, posílit transparentnost a efektivnost veřejných financí a ve výsledku též podpořit konkurenceschopnost české ekonomiky. Právní předpis také obsahuje číselná fiskální pravidla včetně limitu vládního zadlužení. Návrh dále upravuje zřízení Národní rozpočtové rady.

K jeho naplnění návrh zákona nabízí tři hlavní nástroje:

Stanovení limitů na míru zadlužení veřejných rozpočtů.

Hned v článku 4. je řečeno

Vláda a Parlament vykonávají svou činnost tak, aby výše veřejného dluhu nepřekročilahodnotu 60 % hrubého domácího produktu.

s tím, že „ostrá“ mez, za níž následují finanční sankce konkrétních osob je 45 % HDP. Pojem „sektor veřejných institucí“ je přitom definován v zákoně č. 85/1995 Sb.:

„sektorem veřejných institucí se rozumí organizační složky státu, územní samosprávné celky, státní a ostatní mimorozpočtové fondy, veřejné vysoké školy, zdravotní pojišťovny a ostatní organizace zařazené Českým statistickým úřadem do tohoto sektoru“.

Stejný obsah tohoto pojmu je použit i v předkládaném návrhu ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti. V této souvislosti je dobré připomenout, že koncem roku 2011 činil státní dluh 1500 miliard Kč, což tehdy představovalo 39,5 % HDP. Ke konci září 2012 vzrostl již na 1,652 bilionu korun, teď je 1,663 bilionu Kč, což je 43,3 % HPD loňského roku (jenž činil podle ČSÚ 3841 mld. Kč). Podle očekávání samotného Ministerstva financí bude letošní nominální HDP činit 3820 miliard Kč a vzhledem k tomu, že veřejný dluh do konce roku určitě překročí 1700 miliard, což bude představovat44,5 % HDP, je pravděpodobné, že hranici 45 % HDP bude již příští rok překonána. Proč si vláda šije sama na sebe takovou past je nepochopitelné. Nicméně, proti gustu žádný dišputát.

Zřízení Národní rozpočtové rady

V článku 3 návrhu zákona ze zřízena Národní rozpočtová rada (NRR) jako nezávislý orgán,

"který působí v oblasti fiskální a rozpočtové politiky, sleduje vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí a dodržování pravidel rozpočtové odpovědnosti a hodnotí je. Postavení, působnost, pravomoci a organizační strukturu Národní rozpočtové rady, pravidla jejího financování, hospodaření a další podrobnosti stanoví zákon."

V Důvodové zprávě je poslání NRR konkretizováno následovně

Základní působnost NRR bude spočívat ve sledování vývoje hospodaření sektoru veřejných institucí a hodnocení plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti (zejména dodržování plnění číselných fiskálních pravidel). Vyjadřovat se pak Národní rozpočtová rada bude moci ke všem opatřením, postupům, pravidlům a institucím, které mají vliv na provádění rozpočtových politik vládních institucí, a ve výsledku mohou negativně ovlivňovat fiskální cíle.

Vymezení základních parametrů NRR v ústavním zákoně jí poskytne nezávislost na výkonné moci a vytvoří předpoklady pro vznik instituce, která svou činností napomáhá  k odstranění základních nedostatků stávajícího národního fiskálního rámce a naplní nejlepší mezinárodní praxi v dané oblasti.

Zda a jak NRR "naplní nejlepší mezinárodní praxi v dané oblasti" teprve uvidíme, ale zdravou skepsi diktují dvě okolnosti vzniku NRR. Především podle článku 3 odstavce (2)

Předsedu, místopředsedy a další členy Národní rozpočtové rady volí Poslanecká sněmovna.

Takže budeme mít NRR stejně "nezávislou" jako je například Rada české televize, kam si poslanci po dohodě navolí své "nezávislé" odborníky. Druhou okolností, která budí obavy, jsou podmínky práce NRR. V Důvodové zprávě se předpokládá, že NRR bude mít k dispozici odborný aparát o velikosti 10 – 15 zaměstnanců a celkové roční náklady ve výši cca 50 milionů Kč, které zahrnují kromě platů těchto zaměstnanců i platy členů kolegia - cca 12 milionů Kč a provozní a ostatní náklady.

Je evidentní, že s takto malým odborným personálem a rozpočtem nebude NRR schopna svou velmi netriviální roli plnit. Kdyby chtěla vláda svým zákonem skutečně "naplnit nejlepší mezinárodní praxi v dané oblasti." měla by se podívat, jak to dělají třeba v USA, kde existuje od roku 1974 Rozpočtový výbor Kongresu (Congressional Budget Office, CBO), což je úřad, který si zřídil Kongress proto, aby pomáhal rozpočtovým výborů Sněmovny reprezentantů a Senátu při jejich práci. Ředitele CBO jmenují po dohodě předsedové Senátu a Sněmovny  reprezentantů a všechno další je jeho věc. CBO zaměstnává 236 špičkových ekonomů a právníků. Vřele bych doporučoval všem členům vlády a poslancům, aby se na uvedenou adresu podívali a srovnali to s tím co a za jakých podmínek a v jakém složení má pracovat NRR. Zvláštní pozornost doporučuji věnovat dvěma základním dokumentům každoročně produkovaným CBO: Ekonomickému dopadu návrhu rozpočtu prezidenta USA na rok 2013 a Analýze tohoto návrhu. Když dva dělají totéž, často to totéž není.

Finanční postih pachatelů nadměrného zadlužení

Myšlenka postihnout finančně ty, kteří nadměrné zadlužení veřejných rozpočtů způsobili, se zdá na první pohled správná a nelze proti ní v principu nic namítnout. Vskutku originální je ovšem způsob, jak je tato myšlenka v návrhu ústavního zákona realizována. Vliv Járy Cimrmana je zde nepřehlédnutelný. Odstavce (6-7) článku 8 návrhu ústavního zákona stanoví, že pokud zadlužení veřejných rozpočtů přesáhne 45 % HDP 

Platová základna pro výpočet platů představitelů veřejné moci se sníží v následujícím roce o 20 % a zastaví se růst prostředků na odměnu za práci v sektoru veřejných institucí.

přičemž toto

Snížení nebo zastavení se provede s účinky od prvního roku následujícího po vyhlášení překročení limitu zadlužení a trvá do konce roku, kdy dojde k vyhlášení výše zadlužení nižší než 45 % hrubého domácího produktu.

Zde je na místě připomenout, kdo jsou to ti „představitelé veřejné moci“. Podle § 1 zákona 236/1995 Sb. o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu jsou jimi

  1. poslanci a senátoři Parlamentu,
  2. členové vlády,
  3. prezident republiky,
  4. soudci Ústavního soudu,
  5. členové, viceprezident a prezident Nejvyššího kontrolního úřadu,
  6. členové, místopředseda a předseda Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, členové, místopředseda a předseda Rady Ústavu pro studium totalitních režimů, a členové a předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu,
  7. soudci okresního, krajského a vrchního soudu, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu,
  8. poslanci Evropského parlamentu, zvoleného na území České republiky

V § 3 a 3a tohoto zákona ve znění platném do nálezu Ústavního soudu181/2012 je pak stanovena platová základna představitelů veřejné moci takto:

§ 3 (3) Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,5násobek

průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením.1)

§ 3a

Platová základna představitelů v letech 2011 až 2014

Od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2014 činí platová základna pro představitele 51 731 Kč.

§ 3b

Platová základna soudců v letech 2011 až 2014

(1) Od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2011 činí platová základna pro soudce 54 005 Kč.

(2) Od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2014 činí platová základna pro soudce 56 849 Kč.“.

Platy jednotlivých kategorií představitelů státní moci jsou od platové základny odvozovány násobením koeficientem, který je například u poslanců 1.08, u ministrů 2.06, u předsedy vlády a předsedy Ústavního soudu 2.9 a u prezidenta 3.6. Připomínám, že původní trojnásobek v § 3 (3) snížil zákon 425/2010 na 2,5násobek a přidal k tomu paragrafy 3a a 3b. Všechny tyto změny byly ovšem zrušeny právě nálezem Ústavního soudem 181/2012. Ve zdůvodnění tohoto rozhodnutí najdeme mimo jiné i následující odstavec: 

Zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesrní být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, například tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkcí soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takový zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců (viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r . (94) 12 ze dne 13. října 1994), příp. není-li výrazem ustavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.

Cimrman náš vzor: proč nepotrestat i svědky?

Ze semináře před představením: Cimrman vycházel z předpokladu, který uznává - teoreticky - i dnešní škola, že žáci mají mít svého učitele rádi, a tudíž by je mělo mrzet, když učitel trpí. Jak to vypadalo v praxi: Když mu žáci například nalili vodu do kalamáře, nepustil se CIMRMAN celý týden na krok z domu (měl tzv. zaracha). Žáci měli v tu dobu volno, a tedy dostatek času, aby ho mohli litovat. Jindy zase reagoval na nezbednost žáků těmito slovy: "Nedám si dnes po obědě doutník. Neplačte, sami jste si to zavinili!"

Důvod, proč o těchto okolnostech píši, je doufám jasný. Podle navrhovaného zákona budou za překročení uvedené meze zadlužení potrestáni všichni představitelé veřejné moci, bez ohledu na to, zda za toto překročení nesou odpovědnost, nebo ne a dokonce i v případě, že se aktivně snažili takovému překročení zabránit. V důvodové zprávě k této okolnosti najdeme následující pozoruhodné "odůvodnění":

Snížení platů i těch představitelů státní moci, kteří se přímo nepodílejí na koncipování fiskální a rozpočtové politiky vlády, by mělo vést k podnícení úsilí k realizaci fiskální konsolidace. Zároveň je od tohoto opatření očekáván silný signalizační efekt demonstrující ochotu a podporu elit vládního sektoru k realizaci této konsolidace.

Představme si nejběžnější scénář, jak může k překročení limitu zadlužení dojít. Poslanecká sněmovna schválí zákon o státním rozpočtu, který se bude opírat o nerrealisticky odhadnité příjmy a který k takovému překročení ve svých důsledcích povede. Odpovědný prezident ho vrátí sněmovně, která prezidentské veto přehlasuje, třeba i proti křiku opozice a zákon vstoupí v platnost, protože senát zákon o státním rozpočtu neprojednává. Následně budou sníženy platy nejen senátorů a ústavních soudců, kteří se schváleným zákonem neměli co dělat, ale dokonce i prezidenta, který se snažil, co mohl, schválení zákona zabránit. Absurdita takového postupu je zřejmá a je zarážející, že nikdo z vlády se nad takovým nesmyslem nezamyslel. Je to podobné, jako kdyby soud odsoudil nejen pachatele trestného činu, ale ke stejnému trestu odsoudil i svědky a dokonce i ty z nich, kteří se aktivně snažili trestnému činu zabránit. Přitom z předchozího je jasné, že s pravděpodobností překračující 100 % takový legislativní zmetek v případě jeho schválení Ústavní soud bez milosti a okamžitě zruší. 

Co takhle pokutovat toho, kdo takový nesmysl vymyslel?    

Jiří Chýla

AlešVynikající analýza09:0715.11.2012 9:07:06
Milan JirásekHezké brzké ráno.05:1714.11.2012 5:17:17

Počet příspěvků: 2, poslední 15.11.2012 9:07:06 Zobrazuji posledních 2 příspěvků.

Jiří Chýla

Jiří Chýla

Nejen o vědě, ale také o roli vzdělanosti v dnešní společnosti, o věcech veřejných, které se nás týkají a které by nás měly zajímat.

Zabývám se teorií elementárních částic orientovanou na úzkou spolupráci s experimenty. Od počátku 90. let přednáším na Matematicko-fyzikální fakultě UK a společně s kolegy z této fakulty a Fakulty jaderné a fyzikálně inženýrské vedu Centrum částicové fyziky, jehož pracovní týmy se podílejí na řadě důležitých experimentů v hlavních světových laboratořích fyziky částic. Do zvolení členem Akademické rady AV ČR v březnu tohoto roku jsem byl předsedou Rady Fyzikálního ústavu AV ČR. Jsem členem vědecké rady Nadačního fondu NEURON na podporu vědy.

REPUTACE AUTORA:
0,00

Seznam rubrik

Tipy autora

tento blog
všechny blogy